日本保障食品安全的法律法規(guī)體系

日本保障食品安全的法律法規(guī)體系由基本法律和一系列專業(yè)、專門法律法規(guī)組成。“食品衛(wèi)生法”和“食品安全基本法”是兩大基本法律。“食品衛(wèi)生法”是在1948 年頒布并經(jīng)過多次修訂, 僅1995 年以來就修改了10 多次, 最近一次修改在2003 年5 月。根據(jù)新的食品衛(wèi)生法修正案, 日本將于2006 年5 月起正式實施《食品殘留農(nóng)業(yè)化學品肯定列表制度》, 即禁止含有未設定最大殘留限量標準的農(nóng)業(yè)化學品且其含量超過統(tǒng)一標準的食品的流通。日本原先已制定殘留標準的農(nóng)獸藥只有350 種, 而世界上實際使用的農(nóng)獸藥數(shù)有700 多種,按照日方原規(guī)定, 對于沒有制定殘留限量標準的農(nóng)獸藥, 即使發(fā)現(xiàn)市場上某種食品中的殘留量較高, 也沒有理由處罰和禁止其銷售。2004 年8 月公布的“肯定列表”修改和制定了669 種農(nóng)藥、添加劑和動物用藥殘留標準, 對沒有制定殘留限量標準的農(nóng)獸藥設定的“ 統(tǒng)一標準” 數(shù)值非常低, 僅為0.01PPM 。這實際上就是禁止尚未制定農(nóng)獸藥殘留限量標準的食品進入日本。為了進一步強調食品安全, 日本在2003 年頒布了“食品安全基本法”。該法確立了“消費者至上”、“科學的風險評估”和“從農(nóng)場到餐桌全程監(jiān)控”的食品安全理念; 要求在國內(nèi)和從國外進口的食品供應鏈的每一環(huán)節(jié)確保食品安全并允許預防性進口禁運。這樣, 日本政府雖然無法要求出口國遵循和日本國內(nèi)相同的強制性檢驗程序, 但可根據(jù)該法對進口產(chǎn)品進行更嚴格的審查。

在日本, 涉及食品安全的專業(yè)、專門法律法規(guī)很多, 包括食品質量衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品質量、投入品( 農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等) 質量、動物防疫、植物保護等5 個方面。主要有:“農(nóng)藥取締法”、“肥料取締法”、“家禽傳染病預防法”、“ 牧場法”、“ 水道法”、“土壤污染防止法”、“ 農(nóng)林產(chǎn)品品質規(guī)格和正確標識法”、“ 植物防疫法”、“ 家畜傳染病防治法”、“ 農(nóng)藥管理法”、“ 持續(xù)農(nóng)業(yè)法”、“ 改正肥料取締法”、“ 飼料添加劑安全管理法”、“轉基因食品標識法”、“包裝容器法”等一系列與農(nóng)產(chǎn)品質量安全密切相關的法律法規(guī)。隨著國內(nèi)對有機農(nóng)產(chǎn)品需求的擴大, 日本于1992 年頒布了“有機農(nóng)產(chǎn)品及特別栽培農(nóng)產(chǎn)品標志標準”和“有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理要領”, 在此基礎上, 于2000 年制定并于2001 年4 月1 日正式實施了“日本有機食品生產(chǎn)標準”。此外, 日本還制定了大量的相關配套規(guī)章, 為制定和實施標準、檢驗檢測等活動奠定法律依據(jù)。根據(jù)這些法律、法規(guī), 日本厚生勞動省頒布了2 000 多個農(nóng)產(chǎn)品質量標準和1 000 多個農(nóng)藥殘留標準,農(nóng)林水產(chǎn)省頒布了351 種農(nóng)產(chǎn)品品質規(guī)格。

日本保障食品安全的監(jiān)管機構與制度

日本負責食品安全的監(jiān)管部門主要有日本食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省。食品安全委員會是在2003 年7 月設立的, 是主要承擔食品安全風險評估和協(xié)調職能的直屬內(nèi)閣的機構。主要職能包括實施食品安全風險評估、對風險管理部門( 厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省等) 進行政策指導與監(jiān)督, 以及風險信息溝通與公開。該委員會的最高決策機構由7 名委員組成, 他們都是民間專家, 由國會批準并由首相任命。委員會下轄“專門委員會”, 分為三個評估專家組: 一是化學物質評估組, 負責對食品添加劑、農(nóng)藥、動物用醫(yī)藥品、器具及容器包裝、化學物質、污染物質等的風險評估。二是生物評估組, 負責對微生物、病毒、霉菌及自然毒素等的風險評估。三是新食品評估組, 負責對轉基因食品、新開發(fā)食品等的風險評估。此外, 委員會還設立“事務局”負責日常工作, 其雇員多數(shù)來自農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省等部門。

日本法律明確規(guī)定食品安全的管理部門是農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省。隨著風險評估職能的剝離而專職風險管理,兩部門對內(nèi)部機構進行了大幅調整。農(nóng)林水產(chǎn)省成立了消費安全局。下設消費安全政策、農(nóng)產(chǎn)安全管理、衛(wèi)生管理、植物防疫、標識規(guī)格、總務等6 個課, 以及1 名消費者信息官。消費安全局的主要負責: 國內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質量安全管理; 農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管; 進口動植物檢疫; 國產(chǎn)和進口糧食的質量安全性檢查; 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質、認證和標識的監(jiān)管; 農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)中推廣“ 危害分析與關鍵控制點”(H A CCP)方法; 流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場、屠宰場的設施建設; 農(nóng)產(chǎn)品質量安全信息的搜集、溝通等。厚生勞動省將原醫(yī)藥局改組為醫(yī)藥食品局, 下轄的食品保健部改組為食品安全部。除增設食品藥品健康影響對策官、食品風險信息官等職位外, 為加強進口食品安全管理, 還增設進口食品安全對策室。食品安全部的主要負責: 食品在加工和流通環(huán)節(jié)的質量安全監(jiān)管; 制定食品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標準和加工食品衛(wèi)生安全標準; 對進口農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全檢查; 核準食品加工企業(yè)的經(jīng)營許可; 食物中毒事件的調查處理以及發(fā)布食品安全信息等。農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省在職能上既有分工, 也有合作, 各有側重。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性, 側重在這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工階段; 厚生勞動省負責其他食品及進口食品的安全性, 側重在這些食品的進口和流通階段。農(nóng)藥、獸藥殘留限量標準則由兩個部門共同制定。

日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省有完善的農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測監(jiān)督體系, 全國有48 個道府( 縣) 、市, 共設有58 個食品質量檢測機構, 負責農(nóng)產(chǎn)品和食品的監(jiān)測、鑒定和評估, 以及各政府委托的市場準人和市場監(jiān)督檢驗。日本農(nóng)林水產(chǎn)省消費技術服務中心有7 個分中心, 負責農(nóng)產(chǎn)品質量安全調查分析, 受理消費者投訴、辦理有機食品認證及認證產(chǎn)品的監(jiān)督管理。消費技術服務中心與地方農(nóng)業(yè)服務機構保持緊密聯(lián)系, 搜集有關情報并接受監(jiān)督指導, 形成從農(nóng)田到餐桌多層面的農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測監(jiān)督體系。

日本在食品進口環(huán)節(jié)的安全保障措施

日本對進口食品的檢驗檢疫非常嚴格。所有進口食品都必須通過厚生勞動省管轄的食品檢疫所的檢查和海關手續(xù)之后才能夠進入日本國內(nèi)市場流通。其中新鮮蔬菜、水果、谷物、大豆等和畜產(chǎn)品先要經(jīng)過農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的植物檢疫所和動物檢疫所的檢疫, 不合格的將被拒收或銷毀, 合格的才可以進入食品檢疫所的檢查程序。其他加工食品及魚類則直接進入食品檢疫所檢查。

由于農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的植物檢疫所和動物檢疫所, 同厚生勞動省管轄的食品檢疫所在檢疫目的、檢疫項目等方面不同, 經(jīng)過植物檢疫所和動物檢疫所的檢疫且合格的農(nóng)產(chǎn)品和食品, 進入食品檢疫所的檢查程序后并不能保證同樣能夠合格。食品檢疫所官員要首先審查進口文書, 包括進口申請書、有關原材料和成分以及生產(chǎn)過程等的說明書、衛(wèi)生證明書、檢疫結果書等, 結合以往的進口實績, 決定是否需要檢查、免查和禁止進口。“禁止進口”主要是針對來自特定國家和地區(qū)的某些食品, 或在命令檢查中發(fā)現(xiàn)最新檢驗的60 個進口食品樣品中不合格率超過5%, 或存在引發(fā)公共健康事件的風險, 或存在食品成分變異可能。

對需要檢查進口的食品采用“自主檢查”、“監(jiān)測檢查”和“命令檢查”三種級別。“監(jiān)測檢查”是對一般進口食品進行的一種日常抽檢。厚生勞動省按照不同的食品類別、以往的不合格率、進口數(shù)量( 重量) 、潛在風險的危害程度等確定監(jiān)測檢查計劃, 包括需檢查項目和抽檢率, 由各地食品檢疫所具體實施。“命令檢查”是強制性逐批進行100%的檢驗, 由口岸食品檢疫所負責實施。“監(jiān)測檢查”和“命令檢查”的區(qū)別是,前者在受檢時不影響貨物通關, 但對檢驗出有問題的食品則要求進口商負責召回、銷毀; 后者在受檢時貨物不得通關。“監(jiān)測檢查”和“命令檢查”可以因以往檢查中的不良紀錄的數(shù)量和程度而轉化。如果來自同一制造商或加工商的進口食品在以往“測檢查”中發(fā)現(xiàn)一次違規(guī), 則抽檢率提高50%, 發(fā)現(xiàn)第二次違規(guī)則啟動命令檢查。另外, 如果進口食品中出現(xiàn)與公共健康有關的突發(fā)事件或會引發(fā)公共衛(wèi)生危機的風險,一例違規(guī)即可啟動指令性檢驗措施。只有在出口國查明原因并強化了新的監(jiān)督、檢查體系, 確定了防止再次發(fā)生的對策等, 確認不會再出現(xiàn)不合格出口食品時,“ 命令檢查”才能解除。“自主檢查”是進口商的自律行為, 但并不是沒有約束。對需要”自主檢查“的進口食品, 進口商自選樣本送到厚生勞動省指定的檢疫機構進行檢驗, 對檢出的問題必須依法報告。與前兩種檢查不同的是,“監(jiān)測檢查”和“命令檢查”是行政性檢查, 檢查樣品由厚生勞動省所屬的食品檢疫所抽取; ”自主檢查“則要求進口商自主抽取樣品。但無論是哪一種檢查, 檢查費用均須進口商支付。

小結

日本是是世界上食品安全保障體系最完善、監(jiān)管措施最嚴厲的國家之一, 尤其對進口農(nóng)產(chǎn)品和食品的檢驗檢疫不但嚴格而且手續(xù)繁瑣。所有的進口的動植物農(nóng)產(chǎn)品及其加工食品首先要通過農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的動物檢疫所或植物檢疫所的檢疫, 然后還要接受厚生勞動省管轄的食品檢疫所的檢查。日本視我國為家畜口蹄疫的非清潔地區(qū), 拒絕進口我國的生鮮肉類產(chǎn)品。我國的生鮮肉類產(chǎn)品只有經(jīng)過指定設備加熱、消毒處理后才被允許進口。而且, 日本對熱加工食品企業(yè)的注冊要求十分苛刻, 必須經(jīng)日本官方派員現(xiàn)場考核后才能決定是否認可。即使經(jīng)過植物檢疫所和動物檢疫所的檢疫且合格的農(nóng)產(chǎn)品和食品, 進入食品檢疫所的檢查程序后并不能保證同樣能夠合格。日本對進口食品的行政性檢查包括“監(jiān)測檢查”和“命令檢查”。從制度上講這兩項檢查措施可以隨情況而互換, 但實際情況卻是, 一有不利情況立即啟用“命令檢查”, 而“命令檢查”的解除卻延耽不決。這些情況實際上構成了對進口食品的貿(mào)易壁壘。日本是我國食品出口的最大對象國, 對日食品出口占我國食品出口總額的比例在36%左右。我國又是日本的第二大食品進口來源國, 每年占日本進口食品的14%左右, 僅次于美國。了解日本對食品安全的監(jiān)管體制及其變化, 有助于我國食品企業(yè)開拓日本市場, 增加對日本的食品出口。